全面推進鄉(xiāng)村振興最缺的要素是什么？面對這樣的問題，估計很多人都會說缺資本，當然也缺人才、缺技術，但很少有人會說缺土地。在經典的經濟學教科書里，土地、資本、勞動力被看作是最基本的生產要素，后來的內生增長理論才把技術、知識、制度等新要素納入進來。如果從土地、資本、勞動力三要素來說，顯然農村地區(qū)經濟發(fā)展最為缺乏的要素是資本，最充足的則是土地和勞動力，這被人們認為是常識。正是在這樣的常識支配下，才有關于“農村剩余勞動力轉移”、“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”、“耕地占補平衡”、“工商資本下鄉(xiāng)”、“銜接資金支持”等等的政策設計，以鼓勵農村“人走出鄉(xiāng)村”、“地與城市同價”、“錢引入農村”，解決鄉(xiāng)村振興的“人”、“地”、“錢”難題。然而，鄉(xiāng)村振興的困難真是在于鄉(xiāng)村“人太多”、“地不值錢”和“資金不足”嗎？

毛澤東主席說，“沒有調查就沒有發(fā)言權”，所以，要了解真實的鄉(xiāng)村發(fā)展困難，捷徑就是走入鄉(xiāng)村。秉持著這樣的理念，我借著今年受組織委派來?？卩l(xiāng)村振興局掛職的機會，報到上班之后就十分急切想找機會去農村看看。在這一個多月的時間里，我走了海口市4個區(qū)的大概10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，跟農民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)村創(chuàng)業(yè)者、下鄉(xiāng)的工商資本企業(yè)家以及縣區(qū)干部交流，得到一些跟教科書不一樣的認識，如今鄉(xiāng)村振興的困難，不是大家常說的“人往哪里去”和“錢從哪里來”的問題，而是“哪里的土地可以用”的難題！

我們知道，鄉(xiāng)村發(fā)展的首要任務是產業(yè)振興，這已經成為人們的共識。形成這樣的共識并不容易，因為長期生活在城鄉(xiāng)二元結構中的人們，根深蒂固地認為鄉(xiāng)村產業(yè)就是農業(yè)，甚至只能發(fā)展種植業(yè)，通俗一點說就是種田。中國人多地少，所以才有“農村人口往哪里去”這樣的疑問?？墒乾F(xiàn)在你到農村去看看，會發(fā)現(xiàn)兩個變化：一是農村人口很稀缺，出現(xiàn)“村莊空心化”。現(xiàn)在農村請人干活，60多歲的老人一天工資都要120~150元，換算一下，就是大約3600~4500元的月工資。大家想想看，農民工在城市打工，平均工資是多少？最新公布的數據是，全國農民工人均月收入4432元，那是青壯年勞動力的工資水平，也就跟農村老年勞動力工資水平相當。這說明農村現(xiàn)在不是勞動力過剩，而是勞動力不足。二是農村產業(yè)多元化，出現(xiàn)“三產融合新業(yè)態(tài)”?，F(xiàn)在論及農村的產業(yè)，很少有人認為農村只能種田。新發(fā)展格局的提出，賦予了鄉(xiāng)村產業(yè)更豐富的發(fā)展內涵，比如休閑農業(yè)、康養(yǎng)產業(yè)、都市農業(yè)、農產品初加工、深加工和精加工，農業(yè)觀光旅游等等，都是鄉(xiāng)村產業(yè)的重要組成部分。

正是由于上述兩個變化，改變了農村產業(yè)的要素需求，一方面，農村不再是簡單的勞動力要素供給方，由于鄉(xiāng)村多元產業(yè)的發(fā)展，對勞動力需求越來越旺盛，才會有如今農村勞動力的高價格；另一方面，農村的土地不再只能作為換取財產性收入的要素，隨著鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展，土地越來越成為不可或缺的稀缺性要素，所以農民的觀念才會發(fā)生從“逃離土地”到“守護土地”的轉變。由此來看，簡單地將鄉(xiāng)村振興的困難，歸結為如何實現(xiàn)“人出去，錢進來，土地變財產”，是嚴重偏離鄉(xiāng)村現(xiàn)實的一種判斷。

鄉(xiāng)村振興推進過程中的困難，缺地勝過缺錢，是很多地方基層干部的真實感受。我們知道，2020年脫貧攻堅任務完成之后，中央為了鞏固脫貧攻堅成果，設定了5年過渡期，并出臺政策要求在過渡期實施“四摘四不摘”政策，即摘帽不摘責任、摘帽不摘幫扶、摘帽不摘政策、摘帽不摘監(jiān)管。為了落實“四不摘政策”，中央不斷加大對鄉(xiāng)村建設的資金投入力度，僅僅資金來源就有很多渠道，比如：（1）銜接資金。即中央財政安排的“銜接推進鄉(xiāng)村振興補助資金”，并且地方政府也有相應的配套專項資金，用于“推動脫貧地區(qū)更多依靠發(fā)展來鞏固拓展脫貧攻堅成果”，這些資金“優(yōu)先支持聯(lián)農帶農富農產業(yè)發(fā)展”；（2）企業(yè)專項債券。2015年國務院出臺了《關于推進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的指導意見》后，2017年國家發(fā)改委頒布《農村產業(yè)融合發(fā)展專項債券發(fā)行指引》，允許農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)等發(fā)行用于農村產業(yè)融合發(fā)展項目的企業(yè)債券，支持產業(yè)融合型、農業(yè)內部融合型、產業(yè)鏈延伸型、農業(yè)多功能拓展型、新技術滲透型、多業(yè)態(tài)復合型等六大類農村產業(yè)融合發(fā)展項目；（3）地方政府專項債券。財政部辦公廳、國家發(fā)改委辦公廳在《關于申報2022年新增專項債券項目資金需求的通知》中，強調專項債券重點用于農林水利、生態(tài)環(huán)保、城鄉(xiāng)冷鏈物流基礎設施等涉農項目；（4）土地出讓收入和收益。根據中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于調整完善土地出讓收入使用范圍  優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，農業(yè)農村部出臺了《關于提高土地出讓收入用于農業(yè)農村比例的考核辦法》，其中明確規(guī)定“要確保各地土地出讓收入用于農業(yè)農村比例分年度穩(wěn)步提高”，到“十四五”期末，“用于農業(yè)農村比例應達到土地出讓收益50%以上的同時，不低于土地出讓收入的8%，或者達到土地出讓收入的10%以上”；（5）社會資本。農業(yè)農村部和國家鄉(xiāng)村振興局聯(lián)合農業(yè)發(fā)展銀行、農業(yè)銀行等多家單位，發(fā)布了《社會資本投資農業(yè)農村指引（2021）》，強調堅持尊重農民主體地位，保護農民利益的前提下，鼓勵社會資本投資現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)、現(xiàn)代種業(yè)、鄉(xiāng)村富民產業(yè)、農產品加工流通業(yè)、鄉(xiāng)村新型服務業(yè)、生態(tài)循環(huán)農業(yè)、農業(yè)科技創(chuàng)新、農業(yè)農村人才培養(yǎng)、農業(yè)農村基礎設施建設、智慧農業(yè)建設、農村創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、農村人居環(huán)境整治、農業(yè)對外合作等13個重點領域。

由此可見，盡管資金對于剛剛脫貧的農村地區(qū)來說是稀缺的，但畢竟資金的來源渠道很多，融資的方式也很多，只要地方政府和鄉(xiāng)村基層想辦法，籌集資金總是有路可走的。但是我們在調研中發(fā)現(xiàn)，基層干部面對眾多資金的到來，表現(xiàn)出來的不是喜悅，更多的是苦惱。我最近在?？谑姓{研幾個縣市區(qū)今年的銜接資金運用進度過程中發(fā)現(xiàn)，目前能夠按照上級要求進度完成任務的幾乎為零，大多數地方產業(yè)項目資金的使用進度十分緩慢，甚至根本沒有使用，從而出現(xiàn)一邊是資金閑置，一邊是產業(yè)凋零的狀況。其實，銜接資金的量并不大，整個?？谑幸膊贿^在1.5億左右，分到每個區(qū)，最多的不到5000萬，最少的3000萬多一點。這些剛剛脫貧的農村地區(qū)，為什么會出現(xiàn)花這么一點資金都很困難的境況呢？

鄉(xiāng)村振興的關鍵在于產業(yè)振興，因此中央要求各類資金投入農村地區(qū)，應主要用于產業(yè)發(fā)展和基礎設施建設。比如，中央銜接資金用于產業(yè)的比例要求不低于55%，而且不低于上一年的水平，地方銜接資金用于產業(yè)的比例也要不低于50%。使用這些資金的通常做法是，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位通過建立項目庫的形式，先將征得的預發(fā)展項目經過初步審核后納入到項目庫當中，資金到位后根據資金量的分配再與項目庫的項目進行匹配，決定資金使用流向。資金使用緩慢的原因，從表面看是由于資金下?lián)軙r間較短，項目審批時間較長所致，但是，如果問及為什么不能提前將項目審批程序走完再入庫，資金到位就可以立即實施？答案就集中在土地指標獲取的困難上。既然是產業(yè)項目的資金，自然要落在產業(yè)項目上，而產業(yè)項目要落地，就得要有可以利用的土地才行。但如今，鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展用地面臨重重約束：

一是耕地紅線約束。農村看似到處都是土地，不像城市到處都是樓房，但在今天，城市樓房的蔓延，正是農村產業(yè)用地困境的重要根源。國家劃定18億畝耕地紅線，是為了確保糧食安全。但是，耕地不能減少，城市要擴張，二者的矛盾如何解決？于是在制度設計上，使用了“耕地占補平衡”的政策。所謂“占補平衡”，就是城市建設使用的耕地，要按照“占多少，墾多少”的原則，由建設單位補充相應的耕地，以保證耕地不減少。于是在現(xiàn)實中，為了城市的擴張，就只能用農村的土地來補齊，城市擴張越快，農村的土地被劃入“耕地保護紅線”的速度就越快。海南省是個島，腹地比較小，還有火山巖石等地貌，耕地本身比較稀缺。在這樣的條件下，城市擴張過程中占用的耕地，要在農村地區(qū)找到相應的耕地來補充，的確是一件比較困難的事情。所以，只要城市稍有擴張的沖動，就會有周邊農村地區(qū)的土地被劃入基本農田紅線保護范圍。從鄉(xiāng)村基層干部了解到，不少鄉(xiāng)村地區(qū)除了已有的建筑，已經基本被劃入到紅線保護范圍之內了，很難找到一塊不是耕地或者林地的空地，甚至在少數地方，一些石山地、崗坡地都在紅線范圍之內，從全國來看，“趕耕地上山”的現(xiàn)象也不是個案。在這樣的情況下，即便有資本進入鄉(xiāng)村，苦于找不到一塊可以使用的土地，沒有辦法蓋起廠房，也只能作罷。有一個村干部說，他想利用本地的特色資源，在村里辦一個特色茶葉加工廠，就因為找不到地方而使項目擱置?，F(xiàn)在鄉(xiāng)村土地的性質，不是基本農田就是林地，已經很少所謂“荒山、荒丘、荒溝、荒灘”的四荒地。但“四荒地”畢竟還是“四荒地”，是種不了莊稼的，這就導致農村一方面大量“四荒地”處于閑置狀態(tài)，另一方面這些“四荒地”因具有基本農田的性質而無法用于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

二是土地產權約束。我國農村土地從產權歸屬角度上說，屬于村集體所有，只是將經營權承包給農戶，實現(xiàn)兩權分離。這項制度設計的初衷，是為了解決土地經營過程中的激勵難題，調動農民的生產積極性?！掇r村土地承包法》規(guī)定，符合資格條件的農戶，可以承包農村集體所有，或者國家所有由集體使用的用于農業(yè)生產的土地，主要包括耕地、林地、草地，“四荒地”如果用于農業(yè)生產，也可以承包。在法律的角度上，村集體經濟組織是發(fā)包方，具有村集體經濟組織成員資格的農民是承包方，雙方遵循身份性、無償性、平等性原則，以“按戶承包、按人分地”的方式，實行農村土地的承包經營，并規(guī)定在承包期內，發(fā)包方不得收回承包地。但按照《土地管理法》和《基本農田保護條例》的規(guī)定，如果出現(xiàn)棄耕拋荒，或者由于公益事業(yè)需要，集體經濟組織可以收回土地，而且不支持棄耕拋荒的村民主張補償。隨著經濟社會的發(fā)展，現(xiàn)在依靠承包地獲取經營性收入的農村居民越來越少，大多數的農村居民要么外出務工，要么本地就業(yè)創(chuàng)業(yè)形成收入的主要來源。在這樣的情況下，村集體經濟組織職能比較完善的地區(qū)，農村土地大多數已經通過流轉方式回到村集體經濟組織手中，并由農民專業(yè)合作社、家庭農場、種田大戶等新型經營主體經營這些土地，形成規(guī)模經營的聚合效應，推動鄉(xiāng)村產業(yè)的形成與發(fā)展。但在欠發(fā)達地區(qū)，由于村集體經濟組織的功能弱化，沒有相應的組織土地流轉和推動土地規(guī)?；洜I的能力，土地仍然散落在農戶家庭當中。土地的碎片化進一步導致鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的用地困難，而農戶家庭又不可能僅僅依賴這些零星的土地收益為生，從而出現(xiàn)嚴重的拋荒現(xiàn)象。

三是政策導向約束。農村地區(qū)除了基本農田，還有一塊重要的土地資源，那就是集體建設用地。農業(yè)農村部曾經會同自然資源部，明確對利用存量建設用地發(fā)展休閑農業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等農村二三產業(yè)的市、縣，可以給予新增建設用地計劃指標獎勵，對使用荒山、荒坡、荒灘及石漠化、邊遠海島土地建設的旅游項目，優(yōu)先安排新增建設用地計劃指標。自然資源部同意農業(yè)農村部可用10%的建設用地發(fā)展鄉(xiāng)村振興產業(yè)計劃指標。同時要求，在鄉(xiāng)村國土空間規(guī)劃和村莊規(guī)劃中，預留不超過5%的建設用地機動指標，支持零星分散的鄉(xiāng)村文旅設施及農村新產業(yè)用地。2020年的中央一號文件也要求，省級制定土地利用年度計劃時，應安排至少5%新增建設用地指標保障重點鄉(xiāng)村重點產業(yè)和項目用地。然而，在實際操作過程中，建設用地仍然存在比較嚴重的城市偏向，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正能夠得到的建設用地指標不過3、5畝，一個縣市區(qū)不過三、五十畝，對于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展就是杯水車薪，就發(fā)展產業(yè)而言，如此零碎的3、5畝地根本派不上用場。盡管說國家支持“通過村莊整治、土地整理等方式結余的農村集體建設用地，優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村產業(yè)項目”，也鼓勵“農村宅基地改革試點，探索農村集體經濟組織以出租、入股、合作等方式盤活利用閑置宅基地和農房”，但在現(xiàn)實中，只要能夠獲得建設用地指標，大多情況下都會集中用于城市建設，很少用于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。宅基地改革中，將農村宅基地復墾得到的土地指標，賣給城市作為建設用地，是很多地方政府積極推崇的做法。

所以，與資金相比，鄉(xiāng)村振興遇到的土地難題要大得多，也具體得多。土地不像資金，可以通過不同渠道獲得開源，土地指標是這里用得多，就必須其它的地方用得少。在多主體的博弈中，出于資源使用效率和經濟總量需求的考慮，鄉(xiāng)村土地資源向城市流動的趨勢幾乎是無法改變的。因此，解決鄉(xiāng)村產業(yè)振興的土地困境難題，還得從盤活土地存量和改變要素組合方式入手：

一是盤點土地資源，做到賬實相符，還土地以真實面目。也就是說，不要被人為的耕地紅線框死了土地，應該認真實施土地盤點，真正屬于耕地的土地，就要按照國家規(guī)定嚴格用于食物生產，尤其是用于糧食生產，這是確保糧食安全的需要。但對于因“占補平衡”被人為劃入耕地紅線的“非耕地”，應該還其真實本原，讓這些土地從“耕地紅線”的閑置中擺脫出來，按照中央的要求，發(fā)揮“四荒地”在鄉(xiāng)村旅游、休閑農業(yè)甚至是農產品加工業(yè)等鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展中的作用。

二是完善體制機制，強化村集體組織功能，實現(xiàn)土地集約化經營。土地碎片化導致的拋荒現(xiàn)象，造成土地的極大浪費。因此，要通過體制機制創(chuàng)新，賦權村集體經濟組織整合村莊土地資源。這需要消除不同法律法規(guī)關于土地承包權責與收回承包土地權限之間的沖突，做到整合村莊土地資源有法可依。即便是在海南“羊山地區(qū)”所存在的“土地回老家”的特殊情況，也要通過鼓勵、激勵等手段，增強農戶實現(xiàn)土地入股、土地經營權流轉、土地出租的意愿，促成土地的規(guī)?；s化使用，使有限的土地資源得到合理的配置，以推動鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展。

三是靈活運用政策，打破行政區(qū)劃限制，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享園區(qū)。一方面，對于鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展所需的可共享的支撐平臺，應該納入城市建設的范圍來解決土地使用難題。比如，農產品加工產業(yè)園、農產品冷鏈物流園、大型田園綜合體、大型農旅休閑觀光項目等，在海南省自貿港建設過程中，都是具有高度的城鄉(xiāng)融合性質的載體，應該納入自貿港建設和城市發(fā)展的用地范圍，來解決土地使用指標難題。另一方面，對于一些需要建設在農村地區(qū)的農產品集散地建設、物流節(jié)點建設，農產品初加工基地建設等，可以將預留用于支持鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展的建設用地集中使用，打破行政區(qū)劃制約，建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)共享園區(qū)。當然，隨著經濟社會的發(fā)展，需要逐步改善土地使用的城市偏向政策，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，這不僅是鄉(xiāng)村振興的要求，也是新發(fā)展格局的要求。